德阳市经济技术开发区工业用地更新所面临的难点、问题和困境

文章以德阳市经济技术开发区为例，剖析工业用地更新所面临的难点、问题和困境。

一、工业用地更新的难点、问题与困境

以工业为代表的实体经济是推动经济增长的重要支柱。作为工业发展的关键空间载体，工业用地在地方政府推动经济发展、参与竞争的增长模型驱动下，长期实行低成本、饱和式的用地供给模式，这一模式虽然短期内促进了经济增长，但也导致了土地资源使用粗放、低效及大量闲置等突出问题。原国土资源部的统计数据显示，2013年二季度，全国105个重点监测城市的商业、住宅、工业地价分别为6044元/m2、4799元/m2和684元/m2，这表明工业用地的低成本极大激发了企业的拿地动机，甚至催生了部分投机行为。而大量已出让的工业用地普遍存在批而未建、投资强度较低、产出动能不足等情况，甚至是国家级开发区也未能除外。根据2019年的数据显示，35个国家级开发区中，待建地占可开发建设土地超过50%，在全国552家国家级开发区中，综合容积率低于0.5的占比为9.8%，而工业用地容积率达到1.0及以上的仅占38.3%。

与此同时，企业通过划拨或出让方式获得的土地，其生命周期往往低于土地使用期限。据统计，受技术更新、市场需求变化等因素影响，我国工业企业的平均寿命仅为7~8年。在低成本持有工业用地且缺乏有效监管与退出机制的情况下，企业仍可通过二级市场出租、转让等方式获得非正规的地租收益，这进一步加剧了低效存量工业用地普遍存在的问题。同时，随着政府持续投入公共资源，工业用地周边环境日益改善，企业出于区位变化以及对“退二进三”所带来的级差地租预期，更加注重工业用地的资产属性，往往忽视其作为生产要素的功能，即使停产也不愿轻易退出。若政府试图收回未到期的土地使用权，则需要付出巨大的产权交易成本，而这将导致社会整体利益的损失。结合政府在供地前期承担的土地征收成本，供地后持续提供的公共产品和城市运营支出成本，与其所获取的税收相比较，统计数据显示，通常需要8~10年才能实现收益平衡。也就是说，政府在一次性、长周期、低地价出让土地使用权的同时，失去了对工业用地资源进行二次高效配置的权利，导致了存量低效工业用地更新，特别是“工改工”面临的困境。

二、工业用地更新的机制与路径

新制度经济学中关于产权交易的理论对于分析存量用地更新具有一定的适用性。由于存量土地资源未得到充分利用，催生资源再次调整分配的诉求，这种诉求进一步引发了资源相关权利主体之间的产权关系调整与交易活动。然而，交易成本的高低直接影响交易能否顺利达成，从而确立了产权和交易成本之间的紧密关系。基于上述原因，加之土地权属的复杂性与制度约束，使得当前存量低效工业用地更新面临较高的交易成本，土地资源的重新配置、结构调整和效率提升难以顺利实现。

要破解这一难题，应从有助于促进产权交易达成的角度出发。事实上，近年来，国家及地方政府相继出台了一系列旨在推动存量低效工业用地再开发的政策措施，通过不断优化制度设计，努力降低交易成本，以推动产业升级和实现高质量发展。对此，学界展开了广泛的探讨，赵民等提出的渐进式制度改革具有一定代表性，他们认为，在既定的经济社会发展背景下，制度变革和权利界定往往采用渐进方式，产权界定并不是越明晰越好，在某些情况下，适度模糊的产权设定反而可能更高效。也就是说，为了降低存量低效工业用地更新的交易成本，应在现有制度框架下探索具有弹性空间的政策路径，并根据不同利益主体的需求，采用协商式、渐进式等多样化的更新模式。

总结国内主要城市工业用地更新的模式路径，一般包含以下三种主要类型。一是土地收储整理后再出让，这是最常规且产权界定最清晰的路径方式。但是，由于这种方式属于完全的产权重置，收储成本巨大，政府为了平衡成本，对土地再开发出让抱有强烈的收益预期，因此一般多适用于“退二进三”类的工业用地更新转型。二是“非正式更新”，以上海市此前发展创意产业的“三个不变”为代表，即在不改变原有土地权属的前提下，通过功能置换和产业转型实现更新。这实质上是政府向企业让渡了土地的增值收益，以支持在特定时空背景下发展现代服务业，但对“工改工”仍存在困难。三是“存量补地价”式更新，即企业在仍保有原土地使用权益的情况下，发展符合政策导向、高效利用土地的产业类型。此模式可根据土地使用绩效按规划提高容积率，增加产业投资强度和土地集约利用程度，并据此确定增容土地价款的收取比例，以此鼓励发展先进制造业、生产性服务业和研发总部经济等。以上三种模式通过土地用途功能的转变，使土地增值收益能够覆盖产权重置成本，因此实施的难度相对较小。然而，为了防止过度“房地产化”和“去工业化”，巩固实体经济基础并支撑高质量发展，还需要在产业迭代升级的前提下，不断探索工业用地的自身更新，即“工改工”的路径。这一路径模式更凸显出工业用地不同权利主体间围绕着产权和更新利益分配的复杂博弈，结合现实中的多样化情境不断探索，才能找到适合实际情况的解决方案，从而实现工业用地更新的可持续发展。(作者：周宇、江浩波、苟建汶)